济宁市

与同期的德国法学家特别强调国家行为必须经由形式理性法而被准确地予以界定[41]一样，有关行政的合法律性、可预测性、可计算性和可控制性这样的表述，在迈耶的《德国行政法总论》一书中俯拾皆是。

以行政组织为例，虽然地方政府组成部门的设置权被保留于行政系统内部，但根据《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》第9条的规定，机构设置方案需要报上级人民政府批准。以行政组织为例，上级人民政府和下级人民政府之间的关系需要由法律规定，其他形式的法源文件不能创设新的地方政府，或者创设在实质意义上行使地方政府权力的机构。

如《地方自治法》第14条第3款规定：除法律特别规定之外，普通地方公共团体在制定条例时可规定对违反条例者处以2年以下徒刑或监禁、100万日元以下的科料、拘留、没收或处以5万日元以下的过料。根据政治学的既有研究，在一个存在具有文化、民族差异的国家，如果政治和经济分权程度过大，那么地方政治家就很可能选择分裂主义政策，结果将导致中央财政恶化……如果中央不够强大，无法有效地协调地方政府之间的关系和执行财政纪律，则地方政府很可能发生搭便车和过度放牧行为。当然，概括和具体本身很难有十分明确的界分，在本文中，所有未具体到个别制度的授权均被认为是概括授权。由此可知，在社会主义国家，基本权利不仅可以解释横向法律保留，同时也可以作为纵向法律保留的基础。第58条规定：全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。

如果税收立法不是主要由中央规定，那么这就意味着地方可以决定征收部分地方化的税款并将之用于地方。在这一原理下，我们可以继续推导出对司法制度进行法律保留的必要性，因为诉讼和仲裁程序对于基本权利的实现也是重要的。以行政组织为例，上级人民政府和下级人民政府之间的关系需要由法律规定，其他形式的法源文件不能创设新的地方政府，或者创设在实质意义上行使地方政府权力的机构。

如《地方自治法》第14条第3款规定：除法律特别规定之外，普通地方公共团体在制定条例时可规定对违反条例者处以2年以下徒刑或监禁、100万日元以下的科料、拘留、没收或处以5万日元以下的过料。根据政治学的既有研究，在一个存在具有文化、民族差异的国家，如果政治和经济分权程度过大，那么地方政治家就很可能选择分裂主义政策，结果将导致中央财政恶化……如果中央不够强大，无法有效地协调地方政府之间的关系和执行财政纪律，则地方政府很可能发生搭便车和过度放牧行为。当然，概括和具体本身很难有十分明确的界分，在本文中，所有未具体到个别制度的授权均被认为是概括授权。由此可知，在社会主义国家，基本权利不仅可以解释横向法律保留，同时也可以作为纵向法律保留的基础。

第58条规定：全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。如果税收立法不是主要由中央规定，那么这就意味着地方可以决定征收部分地方化的税款并将之用于地方。

在这一原理下，我们可以继续推导出对司法制度进行法律保留的必要性，因为诉讼和仲裁程序对于基本权利的实现也是重要的。而纵向保留理论中的重要性则是从国家角度出发，避免地方侵夺中央的权力。可见，单一制国家的立法内容可以比联邦制国家更加分散。因政治统一必要而应由法律保留的重要制度包括《宪法》第8—11条、第16条、第17条规定的基本经济制度，第31条规定的特别行政区制度，第111条规定的基层群众自治制度，第115条规定的民族区域自治制度以及《立法法》第11条规定的国家主权制度、财政制度、海关制度、诉讼和仲裁制度等。

一方面，人身自由、通信自由作为公民基本权利，具有政治上的重要性，需要中央立法保留。（三）其他重要制度保留除基本权利和组织事项以外的其他需要中央立法保留的制度，均可被归入有政治统一必要或市场统一必要这两类当中。这其中将不仅包括全国人大及其常委会所制定的法律的保留，也可以包含国务院所制定的行政法规的保留。维护法制的统一，也关系到社会主义市场经济的统一形成和发展。

相似地，《宪法》第13条中所提及的私有财产权和继承权带有基本权利性质，对公民而言具有重要性。真正的纵向法律保留仅存在于单一制政治体。

摘要：传统法律保留理论无法合理解释为何罪刑法定、税收法定、组织法定、物权法定等原则应在立法权配置的纵向维度适用，法律保留的理论基础应结合央地关系框架加以拓展。可见，法制统一、政令统一和市场统一是中央统一领导在国家治理过程中所要实现的目的。

这与联邦制下联邦与州在宪法上平行的制度安排不同。但不同措施所剥夺的权利性质不同，其中有宪法所规定的基本权利，也有普通法律乃至行政法规、地方性法规、规章所规定的权利。相似地，我国《宪法》第57条规定：中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。地方立法在未得到宪法直接授权时，不能单以制定过程的民主性为由规定涉及基本权利的条款，甚至法律也不能在没有宪法允许的情况下直接授权地方立法来规定。纵向法律保留与横向法律保留的抽象形式基本一致（尽管两者在实质内容上有很大差异），它们分别与纵向维度的分权模式和横向维度的分权模式存在根本性不同。第三类，国家机构的组织和运行事项。

于是，在美国这类国家就不存在国会针对总统的法律保留制度。但在总统制和半总统半议会制下，行政权并不完全附属于立法权，并非完全唯代议机关的法律是瞻。

（三）纵向保留的规范理据既然中央统一领导在法制工作方面的目标是实现社会主义法制统一，那么接下来的问题是，在法制统一原则下，哪些事项需要中央立法统一规定。从实际角度看，开发区管理机构不像一级地方政府那样具有稳定性，可能会随着自身使命的完成而被撤销，所以有关开发区管理机构的规范不适宜作为一种稳定的全国性法律制度存在。

而根据规范直接影响相对人的权利义务，从横向保留的角度说，应由立法机关制定。有学者将此归纳为组织权力的第一次分配和第二次分配。

又如，《越南刑法》第2条要求犯罪构成必须由刑法本身规定，《越南宪法》第84条将决定、修改和取消各种税收列为国会职权，这些制度安排亦与我国相似。我们可以观察到，在法律保留理论的发源地德国，法律保留原则仅针对横向维度，其规范依据主要位于《基本法》第1章基本权利部分，而纵向立法权的划分是通过《基本法》第7章中的联邦与州的权限分配条款实现的。另外，仅强调民主的保障可能无法有效保障公民的基本权利。《宪法》第3条第4款规定：中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。

尽管有学者指出，依照法律规定依照法律依照……法律的规定中的法律是从立法体系这一实质意义上来使用的，但若落实到《宪法》的具体规定上，持该观点的学者也认为，基本权利和基本义务以及国家机构的职权等只能由形式法律来设定。完全禁止中央立法机关在此方面向地方立法机关作概括授权，也不符合《宪法》第3条第4款中关于发挥地方主动性、积极性的要求。

虽然一定程度的政治统一在所有国家都存在，如美国、德国等联邦制国家也需要确保外交、国防、国家象征等主权事务由联邦负责立法，日本等单一制国家则会进一步统一规定国家机构的组织、运行事务。例如，我国《全国人民代表大会常务委员会关于授权深圳市人民代表大会及其常务委员会和深圳市人民政府分别制定法规和规章在深圳经济特区实施的决定》在具体的授权表述中并未划定内容范围，这意味着被授予深圳地方机关的权力中可以包括中央性立法权。

组织规范事实上并未直接影响外部相对人，这类规范可比照组织内部机构的设置规范，由行政机关自行规定。对于法律保留范围外的事务，上级立法机关可以在较大程度上对下级立法机关进行笼统授权。

另外《日本国宪法》第92条还规定：关于地方公共团体的组织及运营事项，根据地方自治的宗旨由法律规定之。因此，在诸如联邦制这样的分权模式下，联邦和州的权力相互平行，联邦不能向各州授予联邦立法权。此处的概括授权是指将某一领域的事项笼统地授权给其他立法机关，而具体授权则仅将领域中的个别事项授予其他机关。纵向法律保留是央地立法权配置的一种特殊模式，存在于单一制国家，在内容和形式上均不同于联邦制下的分权制度。

但基于实践的复杂性，具体的授权应当被允许，这也是功能适当原则的体现。总之，单一制下的纵向法律保留不同于联邦制下的立法分权，在形式上具有更高的权力集中度，在内容上则有更大的灵活度。

在行政组织的纵向保留中，相对复杂的问题是组织的职权是否需要中央立法保留。同时，一个组织内部结构并不影响国家整体的权力结构，因此并不需要法律保留，而可以由该组织自行决定。

相比于在联邦制下宪法统一规定的模式，单一制下的权力配置条款显得较为分散，但却更具体。第2款规定：国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。